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摘要
留坝结合当地实际，以山地度假旅游示范区建设为目标，以休闲度假养生养老复合产品为特色，以旅游景区为核心打造吃住行游购娱全产业链，以党委统揽、政府主导、部门联动、全民参与、市场运作为主推方式。
陜西省留坝县地处秦岭南麓腹地，是典型的以山脉、农业、农村为主的国家级贫困县。长期以来，饱受交通不便、资金匮乏、耕地稀缺等客观条件的困扰，产业受限、贫困面宽,县域经济发展和农村面貌变革始终缺乏激活的支点与路径。面对全国经济结构调整的大潮，留坝县委、县政府将县域经济转型升级的着力点选择到了依托青山绿水发展旅游产业的路径之上，以旅游“一业突破”为发展战略，以建设中国山地度假旅游示范区为目标，着力推动全域旅游产业发展，顺利实现了县域经济转型和旅游产业从弱到强、从小到大的嬗变，实现了农业增值、农民增收、农村发展的目标，走出了一条山区贫困县以发展旅游产业推动供给侧改革，带动城乡统筹发展的创新之路。这种难能可贵、具有多元创新和借鉴意义的“留坝实践”，为全国县域旅游特色化发展，特别是山区县域经济转型发展和脱贫致富树立了一面旗帜。
留坝县域经济和旅游发展的瓶颈
留坝县位于陜西省西南部的秦岭山峦叠嶂之中，“面巴蜀而背秦川”。唐代大诗人李白笔下“蜀道难，难于上青天”的秦岭山脉古栈道中有5条从这里经过，自古便有“秦汉咽喉”之称。“汉初三杰”之首的张良，辅佐刘邦成就帝业之后，便激流勇退隐居于此。由于深藏于大山之中，至今这里仍是全国少有的既不通高速，又无铁路经过的偏僻山区小县之一。全县人口不足4.7万，平均居住海拔1547米。一条汉中通往宝鸡的316国道穿城而过，为县城几千人留下了狭长而宝贵的生存空间。全县耕地面积4万亩，不足总面积的1.48%，而林地面积多达18.17万公顷，达到总面积的92.97%，森林覆盖率高达89%，素有“天然氧吧”、“绿色宝库”之美誉。
由于山大沟深，交通不便，又是南水北调的水源涵养地，现代工业到不了这里。因为耕地极少，气候地理条件复杂，传统农业始终难成规模。种过黄姜、卖过木头、挖过矿山都好景不长，没能成为富民强县的主导产业。一产受阻、二产受限，甩掉沉重的国家级贫困县帽子步履艰难。
“穷则思变”。2002年，在反复艰难的探索之后，留坝确立了“生态立县、药菌兴县、旅游强县”的发展战略，依托国家级文物保护单位张良庙、秦岭主峰太白山支脉紫柏山和汉江水系最大支流之一的褒河为支撑，建设了张良庙景区、紫柏山国家森林公园和中国古栈道漂流三大核心景区，并架设起了秦岭南麓第一条旅游客运索道，正式举起了发展县域旅游的大旗，但瓶颈和难题也随之而来。首先是秦岭山系的资源相近，观光旅游产品同质化严重，市场竞争力较弱；其次是产业形态单一，无法形成产业链，门票作为唯一的经济来源，景区普遍“夏热冬凉”，从业人员陷入“半年忙、半年闲”的尴尬；最后是关联产业没有发展起来，政府要求多，普通群众参与度低。
为了在有限的条件下探索出一条全新的发展路径，留坝人的努力始终没有停止，这种孜孜追求实施旅游“一业突破”战略，从“点题”到“破题”直至实现“由茧到蝶”的嬗变过程，着实体现了留坝接连几任党政班子“功成不必在我”的干事创业境界和“一张蓝图绘到底、咬住青山不放松”的魄力与勇气。
山地旅游的特色破题
2011年新一届县委、县政府领导班子到任后，研究的首要问题是“留坝旅游到底该怎么办？”为此，县委书记许秋雯做调研、访农户，向专家学者讨教方法，奔赴北京、西安等地借智借力。不久，一套全面结合留坝实际，以山地度假旅游示范区建设为目标，以休闲度假养生养老复合产品为特色，以旅游景区为核心打造吃住行游购娱全产业链，以党委统揽、政府主导、部门联动、全民参与、市场运作为主推方式的留坝旅游创新发展理念和思路逐渐明晰了起来。留坝旅游“一业突破”发展战略的破题行动正式开始。
2012年12月5日，由我国旅游界著名策划与规划团队精心编制的《留坝中国山地度假旅游示范区总体规划》在国家旅游局通过评审，这是全国第一个县级规划走进国家旅游局评审的先例。规划在充分研究留坝文化与地域特点的基础上，对未来15—20年内留坝特色的山地度假旅游产品、山地度假旅游示范区的标准、产业发展模式、资源开发方式、产品运营模式等进行了全方位的规划和布局。该规划得到了国家旅游局相关领导和与会知名专家的高度认可，为留坝旅游错位式、特色型、全域化稳健发展提供了持续遵循的科学依据。
建设山地度假旅游示范区，既需要特色化的产品和服务支撑，更需要旅游环境的全域景观化营造。从2012年起，县上先后整合资金3.8亿元，持续推进以城区、镇村、道路、河流水系、景区景点、绿化工程和全民素质提升为主要内容的“精美留坝”城乡环境综合整治工程，累计植绿化苗木120余万株，新建垃圾填埋场和中转房161个，配备垃圾清运车60辆，绿化美化庭院4950户，打造景观节点35处，硬化村组道路35.37公里；按照“雨污分流、管线地埋、绿化亮化”的要求，高标准完成了县城紫柏路改造工程，建成了全市山区县首条景观大道；启动了“回到1950年代”主题文化县城建设，继杭州之后在全国第二家实现了县城及主要景区免费无线上网。此外，落实县镇村三级机构、人员、经费等环境卫生基础保障，建立垃圾清运处理、景观小品与苗木花卉日常管护等长效机制，大力推进“四园两池”建设和“把丰收挂起来、把庭院靓起来、把歌舞跳起来”的“美在农家”等活动，城乡面貌发生了天翻地覆地变化，留坝因此而成为了全市最干凈、最美丽的地方，真正实现了“处处皆风景，无处不留客”的全域旅游环境和景观格局。
特色产品与良好环境是全域旅游的基础条件，在“产品为先，渠道为王”的现代市场竞争中，“酒香也怕巷子深”。为此，留坝从捉襟见肘的财政中每年拿出500万专门用于市场营销和旅游形象宣传。通过几年的努力，留坝培育了一支自己的专业营销队伍，在一级、二级、三级市场，各大旅游超市建立了以代销、专营为载体，以传统媒体、新兴媒体为手段，以线路营销、事件营销为亮点的完整的营销系统，确保每一季的旅游新产品都可以在第一时间与消费者见面。2015年，留坝县接待游客175.1万人次，实现旅游收入8.71亿元人民币，分别是“十一五”末的3倍和7倍，社会固定资产投入、消费品零售总额、城乡居民收入均实现了翻番，旅游业的突破发展一举成就了这个山区小县的经济转型和华丽转身。
旅游与农业农村和农民的深度融合
留坝是山区小县中的农业人口大县，农业人口占据全县总人口的82%，千百年来农民只能靠山吃山，卖土特产是主要的经济来源。县委、县政府在大力实施旅游“一业突破”的过程中，始终把旅游业作为最大的民生工程，将旅游富民作为旅游产业发展的终极目标，通过旅游产业发展，力促农业增效、农民增收和农村发展。这种旅游与农业、农村、农民深度融合的发展方式结出了丰硕成果。
在中国山地度假旅游示范区规划中，《特色城镇概念规划》是一个重要组成部分，该规划以各镇历史文化和自然山水的有效利用、项目布局、产业配套、游线编排、产品营销等方面为基础，对全县8个镇（街道）均进行了不同的旅游主题策划，提出全力打造度假新镇——城关镇、栈道小镇——留侯镇、养老村镇——火烧店镇、红色集镇——江口镇、迎别小镇——青桥驿镇和自驾山镇——玉皇庙镇八大特色主题城镇。这些具有不同特色的旅游产业集群与全县的重点景区交相辉映，构成了全域留坝的整体空间布局。这种布局使城乡融合、农旅融合、镇村一体的旅游发展新理念在留坝得以实现，旅游业激活了传统镇村的发展后劲。
为了八大特色旅游小镇的建成，留坝确定了围绕旅游做休闲农业、做品牌农业、做良心农业的农业发展方针。县委、县政府鼓励土地流转、合作经营，支持农民开发休闲、养生、养老、体育、户外等成长型旅游项目，大力发展休闲农业、观光农业、体验农业、研学旅游。这些新兴项目不但丰富了旅游业态，聚集了旅游人气，还彻底改变了传统农业的发展方式，全面带动传统农业的转型升级，极大地激发了农村的内在活力。目前全县已建成省级旅游示范村3个、休闲观光示范点25个、休闲农业区（点）10个、农业观光点15处。镇与镇之间、村与村之间比学赶帮超，兴办旅游的热情空前高涨。2015年，留坝被国家旅游局、国家农业部命名为国家级休闲农业与乡村旅游示范县。
乡村旅游是依托农村、田野、乡趣、农家而发展起来的旅游与农村结合业态，留坝县委、县政府把乡村旅游的实施主体定位为镇村，依托主体是与这片土地有着深厚情结的农民，其目的是让广大农村人口真正成为乡村旅游的实施者、参与者、从业者和红利分享者。县上通过制定扶持政策，投入专项资金，明确各级干部包抓，提供专业培训指导，鼓励农户开办土特产商店、农家乐、农家宾馆、休闲山庄、特色民宿等，引导农民通过良心生产，然后把无公害种植、养殖、绿色农产品、果园、林地开发成体验式旅游项目。目前全县已建成休闲农家97户、农家宾馆40余个、休闲农庄10个，全县农村人口人均从乡村旅游及相关产业中获得收入2684元，占到农民人均年收入的34.5%。
作为秦岭山区的国家级贫困县，留坝在发展旅游的创新实践中，始终不忘初心，长期坚持不懈地将旅游业作为最有效的扶贫产业和富民产业，大力推进旅游与农村共同发展、旅游与其他产业融合发展、旅游与民生捆绑发展、旅游与大众创业就业互动发展的创新实践。县财政每年列支1000万元专门用于扶持群众参与旅游产业发展，先后发放旅游创业贷款1.22亿元，扶持22个村发展乡村旅游；设立扶贫贷款基金5000万元，发放产业直补资金447万元、扶贫贴息贷款1073万元，完成了11个扶贫开发整村推进项目。全县90%以上贫困户接受了政府组织的各类专业培训，52%以上贫困家庭的主要劳动力获得了相应的职业资格证书，70%的贫困户直接或间接地参与到了旅游产业。截止2016年6月，全县旅游业直接从业人数超过3000人，辐射带动贫困户1000余户，带动转移劳动力1.03万人次，已吸引500余名外出务工人员回乡创业，实现创业收入1.5亿元。在留坝各大景区、旅游服务行业中，有90%就业岗位是全县贫困人口，每个景区和旅游项目都成了精准扶贫点和带动农村人口脱贫致富的龙头企业。
留坝旅游创新实践的借鉴意义
陜西省留坝县因地制宜大力发展全民参与、全产业融合、全域景观打造式的山地度假旅游的生动实践，对于秦岭山系乃至全国各地的县域旅游发展都有很好的借鉴和学习意义。
一是准确把握特色定位是实现旅游产业长远发展的基本前提。旅游业作为朝阳产业，其巨大的带动作用被全社会所认知，各地发展旅游业的积极性和全社会对旅游利好的期待空前高涨，但同时市场竞争也异常激烈。只有依据当地历史文化、自然风貌、区位优势、市场需求和前景研判进行精准科学的特色定位，并在此基础上实施总体规划、空间设计、产品打造、体系建设、产业链培育和精准营销，才能避免决策与投资失误，从而追求最大化的产业回报。留坝因地制宜发展山地度假旅游，并确立了建设中国山地度假旅游示范区的宏伟目标，按此进行产业布局和体系建设，形成自己独特的产业品牌，这是留坝旅游创新实践获得成功的前提。而建设山地度假旅游示范区，必须保护好生态环境和青山绿水，为此留坝集体否决了多个投资上十亿元的消耗绿色资源、不利生态环境的工业项目，虽然损失了眼前利益，但也充分彰显了留坝人不为眼前利益所动，义无返顾地维护旅游环境的决心和勇气，在确保旅游业可持续发展方面值得大加赞赏。
二是旅游与农业农村深度融合是县域旅游可持续发展的必由之路。县域作为农村、农民的聚集地，发展旅游业必须做好农业、农村、农民全面融合发展这篇大文章。留坝始终把富民作为发展旅游的终极目标，让农村成为全域旅游的直接景观，让镇村成为乡村旅游的实施主体，让广大农村人口成为旅游服务的直接、间接从业者和受益者，极大调动了全体农村人口参与旅游的积极性和主动性，农民不但按照政府指导主动想方设法开办旅游项目，参与旅游就业，而且以主人翁身份主动参与城乡环境治理和“花开万家”环境营造。通过传统农产品国家地标认证、商业化开发以及“公司+农户”、“合作社+农户”的利益分享方式，直接有效地促进了农业增值、农村致富和精准扶贫。这种设身处地以农村、农民利益为重的发展观念，有效破解了农村发展的现实难题，也最大限度地凝聚了农村参与旅游发展的合力，达到了一举多得的可喜效果。
三是战略性支柱产业需要强有力的机制保障。旅游业作为新兴的经济产业，其发展受到了众多传统产业的制约和束缚，培育旅游产业首先需要各级党委、政府的高度重视和政策、措施、体制机制的充分保障，同时更需要各级部门、各行业的主动作为和全面融入。留坝县在确立旅游业“一业突破”战略之后，持之以恒地坚持“党委统揽、政府主导、部门联动、社会参与、市场运作”的发展观念，县委、县政府以旅游业发展目标统筹政策制定并监督考评各行业，各级党委、政府主要负责人作为第一责任人全力以赴推进各项政策的实施，确保了旅游发展各环节的高效运行和产业间的有效对接，其中最值得称道的是后备干部先到旅游重点项目建设一线实习锻炼，考核工作首先评估旅游业的主动作为和融合程度。在紫柏山索道建设、国际滑雪场筹建等重大旅游项目推进期间，这种全县“以旅为先”的机制保障创造了为众人惊羡的“留坝速度”—6个月建成国际滑雪场，8个月建成栈道水世界……而且，这种速度还在不断地被留坝人自己所刷新。
四是创新驱动是旅游业保持旺盛生命力的源泉所在。作为现代服务业的重要组成部分，旅游业包括“吃住行游购娱、商养学闲情奇”等大众消费的各种元素，以人为对象的服务内容与运营模式需要不断创新。留坝县在发展旅游过程中始终坚持创新驱动、全民创意的先进理念，不但创意实施了众多领先全国、全省和全市的旅游项目，丰富了山地旅游的元素支撑和产业体系建设，而且也在全县范围内普及了“创意为先、全域景观、唯美留坝、四季旅游”的品牌意识。按照县委书记许秋雯的话说就是，创新始终是留坝旅游发展的主旋律，留坝人始终坚持创新发展，始终敢为人先，所以留坝旅游始终保持着旺盛的生命力和市场感召力。
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