陕西省人民政府关于深入推进新型城镇化建设的实施意见

各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在和经济社会发展的重要动力，也是重要的民生工程。为深入推进全省新型城镇化建设，根据《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），结合我省实际，提出如下实施意见。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中省城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕让农村人口进入城市、安居乐业目标，以人的城镇化为核心，以供给侧结构性改革为动力，以关中平原城市群建设为重点，以新型城镇化试点为抓手，着力增强城镇化发展的质量和水平，提升城镇综合承载能力，优化城镇布局和体系，促进城乡统筹发展，为全省经济社会持续健康发展提供持久动力。
　　（二）基本原则。坚持统筹规划、科学布局，建设大西安，做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区，大力推动“一融双新”工程，促进大中小城市和小城镇协调发展；坚持点面结合、统筹推进，深化新型城镇化综合试点，总结推广成功经验，带动全省新型城镇化体制机制创新；坚持纵横联动、协同发力，完善推进机制，优化政策组合，推动户籍、土地、财税、住房等相关政策和改革举措配套；坚持补齐短板、重点突破，瞄准重点领域和关键环节，加快体制机制创新，确保改革举措和政策落地生根。
　　（三）主要目标。到2020年，累计实现1000万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省城镇化水平和质量稳步提高，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别达到60%和45%以上，并力争超过全国平均水平。关中平原城市群辐射带动能力显著增强，“一核一群两轴三带四极”的格局基本形成，城市建设和城市管理水平明显提高，城市环境更加生态宜居；城镇化体制机制更加完善，城乡公共服务均等化步伐明显加快，城乡统筹一体化发展水平进一步提升。
　　二、以户籍制度改革为突破，推进农业转移人口市民化
　　（四）加快推进户籍制度改革。逐步剥离户籍上附着的公共服务和社会福利，2017年底前，各市要制订完成推动农业转移人口在城镇落户的实施方案，确保进城落户人员与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。除西安市主城区外，各市（区）要进一步放宽落户限制条件，允许农业转移人口在就业地落户，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住一定年限和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题。高校毕业生、技术工人、中职学校毕业生、留学归国人员、优秀农民工凭相关证件和证明可在就业地办理落户。西安市要根据城市综合承载能力和功能定位，分区域、分类实施相应落户政策；在制定积分落户政策中，要以具有合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主要指标，重点解决在城镇就业或居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口及符合条件的普通劳动者落户问题。（省公安厅牵头，省人力资源社会保障厅等配合，各市、区具体实施）
　　（五）全面实行居住证制度。根据国务院《居住证暂行条例》，加快《陕西省流动人口服务管理办法》修订进程。2016年底前，各市（区）要制定具体实施管理办法，公布居住证持有人享受的公共服务范围等，逐步保障居住证持有人在居住地享有义务教育、就业、卫生、计划生育、文化体育、住房、法律援助和法律服务以及国家规定的其他基本公共服务；同时享有办理出入境证件、换领补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试和申请授予职业资格以及其他便利。鼓励各地对居住证服务内容扩面提标，缩小与户籍人口基本公共服务的差距。（省公安厅牵头，省人力资源社会保障厅等配合，各市、区具体实施）
　　（六）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。全面落实13年免费教育，把进城务工随迁人员子女就学情况纳入国家义务教育均衡发展和我省“双高双普”督导评估指标体系。支持企办和普惠性民办幼儿园发展。保障农民工随迁子女以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育。从2017年起，全面实施城乡义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策。实施农民工职业技能培训提升计划，“十三五”期间每年培训60万人次。积极推进社会保险关系转移接续，保证农民工和进城落户农民缴费记录不断档、参保续得上。整合城镇居民基本医保和新农合，建立城乡居民基本医疗保险一体化制度。积极发展分级诊疗、医联体、医疗集团、家庭医生、县镇一体化，建立基本医疗保险异地结算制度，2016年底前实现省域内医疗费用异地结算。构建新型城镇化现代公共文化服务体系，保障农业转移人口享有基本文化权益。（省教育厅、省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省文化厅等按各自职能分别牵头负责）
　　（七）健全农业转移人口市民化激励机制。加快落实财政转移支付同农业转移人口市民化、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量“双挂钩”政策，制定省级预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜的实施办法和细则。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。（省发展改革委、省国土资源厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅等按职能分别牵头负责）
　　（八） 加强社区服务与治理。加大社区服务设施建设，2020年前实现城市社区综合服务设施全覆盖。健全城乡社区综合服务管理平台，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接，实现一站式服务。完善城乡社区治理机制，充分发挥社区党组织在服务群众中的领导核心作用，建立健全居民代表大会、业主委员会等社区居民自治组织，组织和引导社区居民自我管理、自我教育、自我服务。加强社区服务岗位职业培训，提升社区工作者队伍职业素质。以精神文明创建为抓手，鼓励支持社区开展群众性文体活动、志愿服务活动，形成文明健康、积极向上的社区文化环境。（省民政厅牵头，省人力资源社会保障厅、省财政厅等配合）
　　三、加强城镇基础设施建设，提升城市功能
　　（九）改造提升城市基础设施。加强城市公共停车场规划与建设，扩大公共停车位供给总量，调整停车设施供给结构，缓解西安等大中城市交通拥堵问题。推进“宽带陕西”建设，加快全光纤网络城市和第四代移动通信（4G）网络布局，到2020年，城市和农村接入带宽能力普遍达到50Mbps和12Mbps以上，实现城市无线网络全覆盖。加强信息网络、数据中心等基础设施建设，协同推进智能化信息应用，支持咸阳等地建设智慧城市。实施地下管网改造工程，编制地下综合管廊专项规划，建立地下综合管廊项目储备库，积极争取将西安、延安等城市列入全国地下综合管廊试点，加快实施既有路面城市电网、通信网络架空线入地工程，推进雨污分流。到2020年，全省建成并投运地下综合管廊100公里以上，在建管廊长度超过500公里。（省住房城乡建设厅牵头，各市、区具体实施）
　　（十）加快城镇棚户区、城中村和危房改造。实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程，改造各类棚户区50万套以上，货币化安置率不低于50%。推动棚户区改造与名城保护、城市更新相结合，推动城市老城区改造。加快城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造。（省住房城乡建设厅牵头，省国土资源厅、省财政厅等配合，各市、区具体实施）
　　（十一）加快城市综合交通网络建设。加快大西安地铁网建设，完善关中城际铁路网体系，形成城市交通快速网络，加快建设城市快速干道、主次干路与支路合理配置的路网系统。引导新建住宅推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，形成道路交通微循环。在西安等市（区）选择部分区域开展住宅小区、单位大院内部道路与城市道路打通试点。优化公共交通线网布局和站点设置，到2020年，全省各市建成区平均路网密度达到8公里/每平方公里，榆林、安康、商洛、韩城市及杨凌示范区中心城区公共交通站点500米覆盖率达到98%，其余市（区）中心城区公共交通站点500米覆盖率达到100%。规划建设一批“零换乘”综合客运枢纽，提升新增及更新公交车辆中的新能源车辆比例，到2020年，全省分散式充电桩达到9万台以上。（省发展改革委、省住房城乡建设厅、省交通运输厅等牵头，各市、区具体实施）
　　（十二）推进海绵城市建设。各市（区）要加快编制海绵城市建设规划，充分利用自然山体、河湖湿地、荒野滩涂、草地等生态空间建设海绵城市。支持西咸新区海绵城市建设试点，推广海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场建设，推行道路与广场雨水的收集、净化和利用，支持海绵型公园和绿地建设。按照柔性治水理念，科学构建陕西水系，恢复和保持河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统。加强城市防洪保安系统、排水管网、排涝泵站等基础设施建设，加快低洼地、易涝点改造，提高城市防灾排水能力。加大城市黑臭水体治理力度，加强城市污水处理厂及配套管网建设，改进运营管理机制。到2020年，全省城市建成区20%以上的面积达到海绵城市要求。（省住房城乡建设厅牵头，省发展改革委、省环境保护厅、省水利厅等配合，各市、区具体实施）
　　（十三）加强城市规划与管控。复制推广榆林市、富平县“多规合一”试点经验，扩大“多规合一”试点范围，科学划定城市水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，限定开发边界，控制开发强度。制定城市设计导则，开展城市设计，加强传统文化、民俗文化、历史文化与自然遗产保护，保留城市特有地域环境、文化特色、建筑风格等基因。严格依法实施规划，加强刚性约束，强化惩戒机制，增强规划的严肃性、稳定性和权威性。（省发展改革委、省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省文物局等按职能分别负责）
　　四、完善城镇体系，优化城镇化格局
　　（十四）推进关中平原城市群建设。配合国家编制好关中平原城市群发展规划，力争更多诉求上升到国家层面；建立关中协同创新发展协调机制，出台关中协同创新发展意见，推进关中各市（区）规划同筹、交通同网、信息同享、产业同构、金融同城、电话同号、环境同治、服务同质。全面加快省市共建大西安步伐，支持西咸新区创新管理体制机制，推进西铜、西渭、西商一体化发展，支持宝鸡加快关天副中心城市建设。（省发展改革委、省住房城乡建设厅牵头，省国土资源厅、省交通运输厅、省金融办、省工业和信息化厅、省卫生计生委、省民政厅、省环境保护厅等配合）
　　（十五）培育特色中小城市。加大力度支持39个重点县城建设，进一步完善城市功能，增强人口、产业等要素集聚能力，打造区域性中小城市。支持具备条件的县撤县设区设市，到2020年，人口规模高于20万以上的县城达到10个，10万至20万的达到26个左右。创新体制机制，优化人口、产业、交通、公共设施布局，培育沿黄和沿汉江城镇带，打造渭北台塬、渭河北岸、陕晋蒙毗邻等区域新增长极。加大对庄里、蔡家坡、大柳塔、恒口镇级综合改革试点的支持力度，落实县级经济社会管理权限，鼓励试点镇在行政管理、社会管理、投融资体制等领域先行先试，在此基础上逐步扩大试点镇范围。充分发挥省级产业发展母基金引导作用，支持试点镇吸引金融资本和社会资本设立小城市培育发展基金，主要用于基础设施完善、园区建设、产业培育和公共服务能力提升等。（省发展改革委、省住房城乡建设厅牵头，省民政厅、省财政厅、省编办等配合，各市、区具体实施）
　　（十六）培育发展特色小镇。持续推进35个重点示范镇和31个文化旅游名镇建设，打造县域副中心和宜居宜游特色镇。积极争取国家特色小镇政策支持，进一步发掘历史文化、产业、生态等资源，打造一批休闲养生小镇、民俗小镇、特色产业小镇。到2020年，全省形成100个特色小镇。（省住房城乡建设厅、省发展改革委牵头，省财政厅、省国土资源厅、省旅游局、省文物局等配合，各市、区具体实施）
　　五、统筹城乡发展，建设美丽乡村
　　（十七）推动基础设施和公共服务向农村延伸。加强农村水电路气网等基础设施建设，推动城镇供水管网向农村延伸，加大集中供水工程推进力度。选择一批基础条件较好的镇开展小城镇地下综合管廊试点，完善村庄排洪排水管网设施。实施农村电网改造升级行动计划，着力提高农村供电能力和质量。以贫困地区为重点，持续加快农村公路建设，到2020年，改建和完善农村公路6万公里，实现具备条件的建制村通沥青（水泥）路。积极发展通村客运，实现具备条件的建制村通班车、直接通邮、通快递。加快宽带普及，推进信息进村入户。推进农村危房改造，建立农村生活垃圾收运处理体系，加大农村改厕力度，着力改善人居环境。（省发展改革委、省水利厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省交通运输厅、省财政厅、省环境保护厅、省卫生计生委等按职能分别负责）
　　（十八）促进农村一二三产业融合发展。推动农业供给侧结构性改革，调整优化农业产业布局，完善农产品产地初加工补助政策，落实初加工用电享受农用电政策，打造杨凌、渭南等一批农产品深加工贸易示范园区，加快形成契合市场需求、供给与需求匹配、生产与消费对接的现代农业生产经营体系。推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合发展，开展乡村旅游品牌建设活动，引导大中专毕业生、新型职业农民、务工经商返乡人员领办专业合作社、兴办家庭农场，抓好韩城、紫阳、子长、平利农民工返乡创业试点。支持大荔、榆阳、蓝田建设国家农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程。（省发展改革委、省农业厅、省财政厅、省工业和信息化厅、省工商局、省人力资源社会保障厅等按职能分别负责）
　　（十九）加快农村电子商务发展。加快武功、洛川、山阳等30个电子商务示范县建设，在全省80%以上县城设立农村电子商务服务中心。结合鼓励引导农民工返乡创业，大力发展农村电子商务，培育一批农产品电子商务主体，做强做优陕西苹果、猕猴桃、茯茶等优质农产品品牌。深化与阿里巴巴、京东等电商龙头企业合作，推进电子商务进村综合示范工程建设，整合邮政、商贸、交通、供销等公共资源，支持快递企业在农村建立网点，推动县级仓储配送中心建设，改造、新建一批农产品冷库，完善农产品物流配送体系，打通农村物流“下乡与进城”双向快捷通道。（省商务厅牵头，省发展改革委、省农业厅、省财政厅、省工商局、省邮政管理局等配合，各市、区具体实施）
　　（二十）推进移民（脱贫）搬迁与新型城镇化结合。按照“四避免”“四靠近”原则推进易地搬迁，科学规划建设搬迁居民小区，同步配套桥、路、水、电、气、网等基础设施，以及教育、卫生、文化、社会保障等必要的公共设施。积极发挥当地资源优势，推广先进实用技术，培育发展特色优势产业，因地制宜建设产业园区，五年完成建档立卡贫困户35.5万户125万人搬迁任务，切实做到搬迁一户、脱贫一户。（省国土资源厅牵头，省扶贫办、省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅、省金融办、省文化厅、省交通运输厅、国家开发银行陕西省分行、农业发展银行陕西省分行等配合，各市、区具体实施）
　　六、深化土地制度改革，推进土地集约高效利用
　　（二十一）推进城乡建设用地增减挂钩。稳妥推广增减挂钩“高陵模式”“阎良模式”“富平模式”“西乡模式”，引领全省重点示范镇、文化旅游名镇和新型农村社区建设。大力开展农村土地综合整治，指导列入国家连片特困地区、国家扶贫开发工作重点区域的56个县（区）开展省域内增减挂钩，允许节余建设用地指标在省域内跨县、跨市流转使用。支持高陵农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。积极探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。综合利用国家遥感监测成果以及各类用地管理信息，开展年度土地利用现状预报监测。（省国土资源厅牵头，各市、区具体实施）
　　（二十二）建立城镇低效用地再开发激励机制。深入推进“以地控税、以税节地”，鼓励低效工业用地企业搬迁改造，适当提高对原土地使用权人的补偿标准，提高单位面积产出率。在符合规划、不改变原用途的前提下，对现有工业用地经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合规定的，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金。鼓励农村集体经济组织开展城中村更新改造，政府征收城中村存量集体建设用地进行经营性开发和土地公开交易的，可适当提高对原农村集体经济组织的补偿标准。鼓励旧城镇用地集中开发利用，符合城乡规划的，市场主体可收购相邻多宗地块，申请集中开发利用。旧城镇用地依法收回后纳入政府储备的，可参考原用途评估价格确定收购价格，适当提高对原土地使用权人的补偿标准。（省国土资源厅牵头，省财政厅、省地税局等配合，各市、区具体实施）
　　（二十三）完善农村承包土地经营权和宅基地使用权流转机制。结合实施不动产统一登记制度，全面完成不动产统一登记窗口建设。开展农村“房地一体”村庄地籍调查确权登记发证试点，统筹推进农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物确权登记。加快推进农村集体土地确权登记颁证工作，稳步推进农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。加快农村“两权”流转交易平台建设，规范“两权”价值评估行为。探索进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制。（省国土资源厅牵头，省农业厅等配合，各市、区具体实施）
　　七、坚持购租并举方式，完善城镇住房体系
　　（二十四）建立购租并举的城镇住房制度。加快推进以满足新市民住房需求为主要出发点的住房制度改革，建立健全购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，打通保障性安居工程与存量商品房通道，通过购买和长期租赁方式，把适合或经改造符合公共租赁住房条件的存量商品房转为公共租赁住房房源，配租给保障对象。积极培育市场供应主体，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，规范住房租赁中介行为，引导社会闲置房源进入租赁市场，发展住房租赁专业化企业，完善住房租赁支持政策，明确各方权利义务。到2020年，保障房覆盖面稳定在23%左右。（省住房城乡建设厅牵头，各市、区具体实施）
　　（二十五）完善城镇住房保障体系。各地应结合住房供需状况等因素，将新增租赁住房纳入住房发展规划，合理确定公共租赁住房建设规模，允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。对依法登记备案的住房租赁企业、机构和个人，给予税收优惠政策支持。采取实物配租和租赁补贴相结合并逐步转向租赁补贴为主的方式，加大公共租赁住房补贴发放力度，加快推广租赁补贴制度，支持保障对象通过租赁市场解决住房问题。合理扩大保障面，降低申请门槛，将在本地就业的非户籍人口纳入公共租赁住房保障范围。进一步拓宽申请渠道，实行常态化受理，严格“三级审核、三次公示”制度，确保在项目竣工前6个月编制完成配租配售方案、竣工验收后3个月内完成分配入住。到2016年底，力争2013年底前开工的公共租赁租房入住率达到90%以上，以后年度照此类推。（省住房城乡建设厅牵头，各市、区具体实施）
　　（二十六）健全房地产市场调控机制。调整完善差别化住房信贷政策，提高对农民工等中低收入群体的住房金融服务水平。鼓励保险机构创新产品，为中低收入群体提供保险增信服务，帮助其获得银行住房贷款支持。将进城农民工纳入住房公积金保障范围。支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品。稳步推进房地产投资信托基金（REITs）试点。加强商品房预售管理，制定新建商品房预售资金、二手房交易资金监管办法，完善新建商品房网签和二手房买卖网签系统。鼓励地方政府盘活城区存量土地，采用多种方式增加租赁住房用地有效供应。（省住房城乡建设厅牵头，省金融办、人民银行西安分行、陕西银监局、陕西保监局等配合，各市、区具体实施）
　　八、 推进体制机制创新，形成强大合力
　　（二十七）深化新型城镇化试点。支持高陵、韩城、西咸新区等积极开展国家新型城镇化综合试点，深化渭南国家中小城市综合改革试点，指导富平等11个县（区）开展全省新型城镇化综合试点。加强对试点地区监测评估，推动相关改革举措在试点地区先行先试。鼓励试点地区在农业转移人口市民化成本分担、产城融合、投融资、行政管理等方面加快改革，重点突破，积极探索符合各自实际的新型城镇化路径。各地各有关部门要加大对试点地区指导支持力度，及时总结推广试点经验。各试点地区要制定工作实施方案和年度计划，明确任务、夯实责任。建立健全试点绩效考核评价机制，实施动态管理，进一步激发和调动试点工作积极性。（省发展改革委牵头，省推进新型城镇化工作联席会议其他成员单位配合）
　　（二十八）构建多元化可持续投融资模式。完善PPP项目储备库，继续选择一批重大项目开展PPP项目示范。合理确定合作双方权利义务，建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。积极争取中央专项建设基（资）金扩大支持新型城镇化建设的覆盖面，加大对城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等支持力度。加强与国家开发银行、中国农业发展银行对接，充分利用“政府发展基金+政策性银行”等方式，争取更多融资支持。鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。加快健全新型城镇化投融资平台，进一步放大中央资金及我省专项资金效应。（省发展改革委牵头，省财政厅、省国税局、省金融办、人民银行西安分行、陕西银监局、陕西证监局、陕西保监局、国家开发银行陕西省分行、农业发展银行陕西省分行等按照职能分别负责）
　　（二十九）健全工作推进机制。定期召开省推进新型城镇化工作联席会议，及时协调解决新型城镇化工作中的重大问题。省发展改革委要加强统筹协调，强化对各市（区）新型城镇化工作的指导，推动相关具体政策尽快出台，落地、落细、落实。各市（区）要进一步完善城镇化工作机制，统筹推进本地新型城镇化工作。各有关部门要结合各自职能，强化对新型城镇化建设进展情况的跟踪监测和监督检查，对相关配套政策实施效果及时进行分析评估。各地各有关部门要广泛宣传推进新型城镇化的新理念、新政策、新举措，及时报道典型经验和做法，为推进新型城镇化营造良好的社会环境和舆论氛围。（省发展改革委牵头，省推进新型城镇化工作联席会议其他成员单位配合，各市、区具体实施）

陕西省人民政府
2016年10月21日

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