“十三五”时期我国旅游发展应解决好五个问题

　　今年是“十三五”开局之年。根据国内外发展环境和条件的深刻变化，围绕全面建成小康社会决胜阶段的总体要求，各行各业都在积极适应、把握经济发展新常态，确定自身的努力方向、发展任务和实现路径。就旅游发展而言，“十三五”时期应处理好如下五个方面的问题。

　　其一，根据全面建成小康社会的总体目标，明确旅游的产业和事业的双重属性。

　　新中国成立至改革开放以来，我国旅游发展实现了从政治接待到经济产业的转变。过去三十余年间，旅游业先后被定位为“国民经济新的增长点”、“国民经济的重要产业”以及“国民经济战略性支柱产业和让人民群众更加满意的现代服务业”，从最初的创造外汇收入到后来的刺激国内需求、带动经济发展，经济功能成为旅游发展的首要功能。

　　时至今日，旅游已成为小康生活的重要组成部分和亿万民众的日常普遍需求，旅游在经济、政治、文化、社会和生态建设“五位一体”以及新型工业化、新型城镇化、农业现代化、信息化和生态化“五化同步”中的综合作用也日益明显。也就是说，旅游已超越经济范畴，不仅促进了投资、消费、就业、增长等经济目标的实现，而且更重要的是，在实现和谐发展、满足民生需求、增强文化建设、促进区域平衡、保护生态环境、提升国家形象等方面发挥着重要作用。

　　可以预见的是，“十三五”时期这一特征将更加明显。因此，我们需要及时调整旅游定位，将其从单一的产业属性转变为产业与事业的双重属性。正如“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革”一样，明确旅游的产业和事业双重属性，解决好旅游“为什么发展”的问题，也是关系中国旅游发展全局的一场深刻变革。对应在实际工作中，就需要对现有的旅游统计体系和政绩考核体系做出调整。例如，在旅游统计体系上，不仅要有旅游收入、旅游投资、旅游消费等经济性指标和旅游接待人次、旅游行业规模、旅游就业人数等数量型指标，也要有非经济性指标和质量型指标；不仅要测算旅游对国民经济的贡献度，也要评估其综合影响；在考核政府政绩时，要制定并推行更加综合的评价和考核体系。

　　其二，从经济新常态的大背景出发，确保旅游增长速度与发展质量之间的平衡。

　　就增长速度而言，未来我国旅游业的快速发展既是自身历史发展的惯性使然，也是国民经济增长的必要支撑。改革开放至今，我国旅游接待总人次和旅游总收入的年均增速显著高于世界平均水平，也高于国民生产总值的增长速度。

　　目前中国已成为世界第二大入境旅游接待国、第一大出境旅游消费国和第一大国内旅游消费国。根据世界旅行与旅游理事会的测算，2015年中国已成为世界第二大旅游经济体；到2023年，中国旅行与旅游经济的总量将超过美国，位列世界第一。

　　“十三五”时期，在经济新常态的大背景下，在制造业面临双重挤压且部分行业存在产能过剩的情况下，要实现2020年人均GDP比2010年翻一番，就需要以旅游业为代表的服务业承担起经济发展新动能的重任，保持相对较高的增长速度。

　　就发展质量而言，与国外旅游发达国家相比，我国旅游业总体竞争力不强；旅游治理能力和治理体系的现代化程度不高，旅游在适应和参与宏观调控方面的潜力仍未完全释放；旅游市场监管体系尚不健全，部分地方旅游市场秩序欠佳，强迫购物、欺诈消费依然存在；旅游产品和服务创新相对不足，企业之间竞争手段单一，旅游企业参与国际竞争的能力不强；部分领域和部分地区的旅游投资效率不高，存在一定的盲目性；景区及旅游吸引物、住宿餐饮及相关旅游接待、线上线下旅行社与旅行服务、娱乐及旅游演艺、旅游购物、旅游交通体系等行业内部结构及其组合，在内容、档次、时间和空间分布等方面与现实和潜在的旅游需求不能完全匹配等等。因此，“十三五”时期，在保持持续增长的同时，旅游业迫切需要从规模速度型转向质量效率型。

　　其三，围绕供给侧结构性改革的主线，实现旅游增长从投入驱动向创新驱动转变。

　　总体来看，过去三十余年间我国旅游业的快速增长主要依赖于两个因素：大量的要素投入和旺盛的国民旅游需求。前者包括旅游资源、土地、水域等资源以及劳动力和资本的持续投入，后者体现为20世纪90年代以来国内旅游和出境旅游的蓬勃发展。时至今日，就劳动力投入而言，我国经济增长的“人口红利”已然消失，旅游业劳动用工短缺、用人成本攀升、高技能人才匮乏等趋势加剧；就资本投入而言，近年来旅游投资急剧增长，既推动了旅游业增长，也存在着投资泡沫和潜在风险，未来无法过度依赖投资的大规模扩张。

　　因此，“十三五”时期，需要从产业政策优化、企业能力提升以及包括制度创新、组织创新、服务创新等在内的综合创新和集成创新上着手，推动我国旅游产业向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进。

　　其四，按照全面深化改革的要求，妥善处理旅游发展中政府与市场、社会的关系。

　　改革是发展的强大动力。《十三五规划纲要》提出，要按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系。改革的核心是处理好政府“有形之手”和市场“无形之手”的关系。就旅游发展而言，有三个问题值得特别关注。

　　一是建立综合、开放的旅游治理体系。相当长时期内，“政府主导”是我国旅游发展的主要模式，也被视为重要的成功因素。近年来，包括私人资本等在内的社会投资在旅游发展中的比重日益提高，包括当地社区等在内的社会组织在旅游管理中的地位不断提升，包括智库、媒体等在内的社会力量在旅游决策中的作用逐渐受到重视。与此同时，个性化、散客化、体验化、网络化成为大众旅游行为的普遍特征，产业融合、无边界化、多业共生、混业发展成为旅游供给体系创新发展的核心推力。在此背景下，政府部门之间的协同合作以及政府与企业、行业协会、当地居民和游客的共同治理变得愈发重要。

　　二是构建立体、有效的市场监管体系。政府推动旅游发展的核心任务是健全市场规则，维护旅游市场秩序，为各类市场主体公平竞争提供良好环境。针对快速变化的旅游市场，要对现有的市场监管体系加以改革，把监管对象从企业实体转变到业务内容上来，探索出覆盖旅游服务所有环节、主体的立体监管模式，即涉及“行游住食购娱”的全过程的旅游监管，针对团队和散客的全方位的旅游监管，针对旅游经营者、旅游者、以及旅游主管部门的全口径的旅游监管，涉及多个政府部门和行业组织的多主体的旅游监管，采取法律手段、标准化等多方式的旅游监管。

　　三是提供完善、有效的旅游公共产品。目前我国旅游公共产品供给不足，难以满足人民群众的旅游需求和旅游发展的现实需要。“十三五”时期，要特别加强旅游公共产品的建设。这里的旅游公共产品至少包括公共设施、公共服务和公共政策，具体有：游客服务中心、集散中心、咨询中心、旅游厕所、交通基础设施及相关服务设施等；面向游客的信息服务、咨询服务、投诉服务、安全保障等；服务于行业和社会的旅游宏观数据、产业及分行业、分地区统计数据；公民休假制度安排等。

　　其五，围绕建设世界旅游强国目标，处理好旅游发展中国模式与世界规律的关系。

　　实现从世界旅游大国到世界旅游强国的转变是近十年来我国旅游发展的努力方向。与世界其他国家尤其是发达国家相比，我国旅游发展既有特性也有共性。

　　一方面，我国旅游业发展历史较短且面临特殊国情：人口规模大、密度大导致旅游活动管理成本高、难度大；条块分割的行政管理体系造成旅游资源分散管理；分税制和GDP绩效考核下的地方政府竞争导致目的地旅游发展导向单一，经济驱动性强；转型时期政府和市场的关系不清容易引发资源的错配和权责的错位；城乡差异、群体差异、区域差异使得旅游需求和供给层次的差异化问题较别国更加突出和复杂等等。在此背景下，中国的旅游发展实际上是在探索有别于西方发达国家和人口基数相对较小国家的、能够代表发展中国家和社会主义市场经济国家的一种独特模式。

　　另一方面，世界各国尤其是旅游发达国家的经验证明，旅游发展有其共同的内在规律：旅游是一国社会、经济、文化、生态乃至公民文明程度的综合反映；旅游发展依赖于经济条件、生态环境、基础设施、营商环境等宏观环境的完善，所谓的“超前”发展只能是阶段性和局部性的；旅游发展涉及到政府、企业、游客、社区等多个主体，只有不同利益相关者的共生、共赢才能实现其可持续发展等等。在这方面，唯有同时重视特定国情并尊重普遍规律，才能将中国建设成为真正的世界旅游强国。（宋瑞）

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